Verslag Symposium Bed Bad Brood

Op 14 oktober 2016 organiseerde het ASKV / Steunpunt Vluchtelingen samen met de Diaconie een symposium over bed-bad-brood en begeleiding, waarin gemeentes, hulpverleners en andere professionals ervaringen en inzichten konden uitwisselen. Na een welkomstwoord van het ASKV en een opening door Eduard Nazarski (directeur Amnesty International NL) over de juridische stand van zaken, kwamen vijf grote steden aan het woord om hun werkwijze toe te lichten. Vervolgens splitsten alle deelnemers op in enkele thema-groepen, om tot slot de opgedane ideeën in een plenair slot te bundelen.

Mensenrechten centraal
Eduard Nazarski schetst de juridisch kaders waarbinnen iedere discussie over bed-bad-brood en begeleiding plaatsvindt en doet  een oproep aan alle Nederlandse overheden, lokaal en nationaal,  om artikel 1 van de Europese Grondwet te respecteren:

“Naast een veilige, schone plek om te slapen en een gezonde maaltijd gaat het hier om perspectief.  Een perspectief op een menswaardig bestaan. Hier of elders. Wanneer overheden vreemdelingen  aan hun uitzichtloze en inhumane lot overlaten komt de menselijke waardigheid in het geding. En die  moet worden geëerbiedigd en beschermd. De menselijke waardigheid is onschendbaar.”
[…]
De laatste tijd zien we dat politici steeds vaker morrelen aan mensenrechten. Het bouwwerk van mensenrechten, dat sinds de universele verklaring zo mooi is opgebouwd, wordt aangetast door politici die redeneren dat onze problemen nu zo hevig zijn, de crisis zo groot, dat we niet meer kunnen voldoen aan de ambities en idealen van weleer. Ik zou deze politici willen toeroepen: waar
zouden we zijn zonder universele mensenrechten? Wat verbindt en bindt ons dan nog? Geldt dan het recht van de sterkste, de gemeenste, de meest gehaaide? En wat gebeurt er dan met zwakkeren?”
De volledige speech leest u hier.

Iedere stad een eigen werkwijze
Gemeentelijke autonomie en beleidsvrijheid rondom de opvang en begeleiding van ongedocumenteerden is groter dan ooit, zeker sinds de Raad van State op 29 juni 2016 bevestigde dat gemeentes de ruimte hebben om zogenaamd ‘buitenwettelijk begunstigend beleid’ te ontwikkelen. Vijf grote gemeentes (Utrecht, Rotterdam, Groningen, Eindhoven en Amsterdam) presenteren hun werkwijze:

Als eerste neemt Jan Braat ons mee naar het Utrechtse “Plan Einstein”, een inclusieve en future free benadering. “Inclusief” betekent investeren in zowel asielzoekers als wijkbewoners. En “future free” wil zeggen dat er begeleiding is naar ondernemerschap; dat kan zowel in Nederland als in het land van herkomst van pas komen. Mensen worden door deze benadering gestimuleerd aan hun toekomst te werken, hoe onzeker ook. Bed-bad-brood zonder de vierde B van Begeleiding komt volgens Utrecht neer op “georganiseerde verwaarlozing”. Hoewel er niet met termijnen wordt gewerkt en bewoners daardoor soms lange tijd worden opgevangen, zijn de uitstroomcijfers na 15 jaar hoopgevend: in deze periode vindt er een omloop van 95% van de bewoners plaats. Ook de capaciteit toont aan waar het zwaartepunt ligt: slechts 24 plekken nachtopvang maar daarnaast 200 plekken kleinschalige 24 uursopvang.

Daarna leidt Henk Visser ons rond in Rotterdam, waar van de burgemeester niemand op straat mag slapen. Dit resulteert in een Bed-bad-brood van sobere voorzieningen verdeeld over 6 locaties en 110 bedden – in de praktijk voldoende capaciteit. Er is inpandige dagvoorziening, bewoners ontvangen leefgeld en er zijn aparte voorzieningen voor specifieke situaties, zoals vrouwen zonder verblijfsvergunning met Nederlandse kinderen. Er is langzaam maar zeker een goede samenwerking ontstaan met lokale NGOs, waar zowel gemeente als NGOs nu de vruchten van beginnen te plukken. Samen kan gekeken worden naar creatieve oplossingen en perspectief. De resultaten op het gebied van vrijwillige  terugkeer lopen al enige tijd terug, o.a. vanwege de veranderende samenstelling van de doelgroep; de gemeente zoekt naar manieren om dit te verbeteren.

John van Tilborg neemt het woord en schetst een tastbaar beeld van de opvang én (heel belangrijk in Groningen) begeleiding van ongedocumenteerden. Rust, ruimte en respect zijn hier het uitgangspunt. Op dit moment verblijven 272 mensen in de BBB waarvan 110 in centrale opvang (een hotel) en 162 in andere woningen. Bij aanmelding wordt gekeken naar wie waar het beste past, wat tot gevolg heeft dat de centrale opvang meer mensen met een psychische problemen en/of verslavingsproblematiek huisvest. De BBB is geen eindstation, maar er wordt samen met de gasten (het zijn hier geen bewoners, maar gasten) gezocht naar veilige hervestiging. Bij binnenkomst krijgt iedereen een eigen pannenset en een   schoonmaakrooster en voor iedereen is leefgeld. Ook krijgen de gasten een pasje, dat ze in plaats van een ID kunnen laten zien en waarmee ze zich vrij kunnen bewegen. Er is geen bewaking en geen justitiële inmenging (behalve strafrechtelijk). Iedereen mag gaan en staan waar hij wil. Er zijn lessen en spreekuren en intensieve begeleiding.

Anoeshka Gering van Vluchtelingen in de Knel vertelt over de gelaagde aanpak in Eindhoven. De stichting werkt nauw samen met de gemeente en werkt vanuit het idee dat iedereen recht heeft op onvoorwaardelijke, adequate opvang. Het Eindhovense model probeert opvang in het eigen netwerk te stimuleren en vergroot daarmee de “eigen kracht”. Er is begeleiding in de vorm van toekomst oriëntatie en informatie over basisrechten: “In welke situatie bevind je je? En waar kun je nog naartoe?” Op dit moment verblijven 80-90 cliënten in een eigen netwerk en daarnaast is er noodopvang door VidK en nachtopvang (met bewaking). Een pijnpunt is dat kwetsbare cliënten zónder eigen netwerk moeilijker geholpen kunnen worden. Daarnaast hebben ook cliënten met leefgeld in de praktijk regelmatig moeite om rond te komen.

Anne Klerks sluit de rij met het overvolle Amsterdam. De bed-bad-brood telt nu 165 plekken, verdeeld over twee locaties. In deze nachtopvang, waar al dan niet uitgeprocedeerde vreemdelingen (met een v-nummer) vanaf de middag terecht kunnen, twee maaltijden krijgen en kunnen douchen zijn structureel te weinig plekken. Naast deze BBB die de ‘humanitaire ondergrens’ moet garanderen, bestaat het zogenaamde Programma Vreemdelingen. Hierin wordt begeleiding geboden in de vorm van een juridisch of terugkeer traject bij diverse organisaties. Waar nodig biedt Vluchtelingenwerk eerst een toekomstoriëntatie fase waarbij het perspectief op legaal verblijf én terugkeer wordt beoordeeld en besproken. Personen met ernstige somatische en/of psychische problemen, kunnen ondersteunend 24-uursopvang of leefgeld krijgen voor een beperkte periode en voor zover er plaats is. Hiervoor is een GGD indicatie nodig. Ongedocumenteerden met een terugkeerwens kunnen voor een beperkte periode in 24-uurs huisvesting verblijven.

De werkgroepen
Werkgroep 1: Gezondheid en zorg (voorzitter: Margreet Kroesen, Dokters van de Wereld)

Regelmatig worden gemeentes en hulporganisaties geconfronteerd met chronisch of langdurig zieke ongedocumenteerden. Hoe bied je adequate zorg in een BBB of 24-uursopvang? Hoe lang ga je hiermee door? En wanneer is iemand ‘ziek genoeg’ om hierop aanspraak te mogen maken?

Belangrijkste bevindingen:

• Gemeentes kunnen elkaar steunen in het opstellen van heldere criteria voor opvang in het geval van (chronische) ziekte. Beleid verschilt nu aanzienlijk per gemeente. Het oordeel van de GGD is cruciaal voor recht op 24-uurs opvang in bijvoorbeeld Amsterdam en Rotterdam. In Eindhoven speelt de GGD geen rol, terwijl in Utrecht kwetsbaarheid überhaupt niet leidend is, maar het perspectief op een duurzame oplossing. In bijv. Breda is er voor zieke ongedocumenteerden alleen reguliere nachtopvang, al speelt de GGD wel een rol in de vorm van een medisch spreekuur.
• Consensus: (medisch) opvang en intensieve begeleiding zijn beiden vereist om tot een duurzame oplossing te kunnen komen.
• Rigide termijnen worden bijna nergens meer toegepast; past niet binnen de ‘best practice’ van maatwerk dat in de praktijk de meeste resultaten en daarmee de hoogste uitstroom teweeg brengt.
• Binnen dit maatwerk moet objectieve gezondheid van mensen leidend zijn (zoals geïndiceerd door GGD en/of onafhankelijke artsen). Termijnen zouden hier geen afbreuk aan moeten doen.
• De Inspectie voor de Gezondheidszorg kan een rol krijgen in zaken waar ondanks indicatie geen passende opvang wordt geboden.
• Ongelijkheid op Europees niveau, bijv. op gebied van terugkeerpremies, bemoeilijkt terugkeer bij mensen met medische problematiek. Juist in geval van medische kwetsbaarheid is vaak meer zekerheid (en dus geld) in land van herkomst vereist om terugkeer bespreekbaar te maken.
• Om het verschil tussen de theoretische beschikbaarheid en de feitelijke toegankelijkheid van behandeling of medicatie te illustreren, moeten gevallen waarin dit mis is gegaan worden gedocumenteerd en onder de aandacht worden gebracht.
• Ongedocumenteerden met zware psychische problematiek of verslaving krijgen moeilijk toegang tot reguliere zorg. Hierin is bemiddeling nodig.

 
Werkgroep 2: Duurzame oplossingen en toekomstperspectief (voorzitter: Chris
Keulemans, dagvoorzitter)
‘Uitgeprocedeerd’ klinkt definitief, maar in de praktijk wordt nog regelmatig legaal verblijf verworven. Wat zijn goede criteria om juridisch perspectief vast te stellen en de BBB als ‘eindstation’ te voorkomen? En hoe kunnen ongedocumenteerden hun impasse doorbreken en een weloverwogen keuze maken over terugkeer vs. illegaliteit, als legaal verblijf geen optie is?

Belangrijkste bevindingen:

• De buitenschuldregeling: cliënten die wel terug willen maar niet terug kunnen zouden zo in aanmerking kunnen komen voor een vergunning. In de praktijk blijkt dat deze verblijfsvergunning zelden wordt toegekend (10 vergunningen in 2015). De DT&V stelt zelden dat de cliënt voldoende heeft meewerkt aan terugkeer – een vereiste voor het verkrijgen van de vergunning. Vraag: welke landen werken wel mee en wat hebben succesvolle cliënten gedaan om deze vergunning te krijgen? En hoe kan de besluitvorming van de DT&V en de IND in deze gevallen transparanter?
• Meer inmenging van Gemeentes in een buitenschuldprocedure is gewenst. Als NGOs, advocaten en hulpverleners hebben gesteld dat cliënt niet terug kan, dienen Kamerleden hier ook op te wijzen.
• Huidige termijnen die worden gesteld voor het werken aan toekomstperspectief zijn vaak te kort. Utrecht hanteert geen termijnen, maar heeft toch grote doorstroom in voorbije jaren. Stellen van termijn is dus niet gelijk aan doorstroom. Het is maatwerk.
• Zambrano problematiek: vrouw zonder vergunning met Nederlandse kinderen van Nederlandse vader. Verwachting is dat Europees Hof binnen twee maanden een status op basis van verblijf bij een Nederlands kind mogelijk zal maken, omdat de moeder in de praktijk vaak voor de opvoeding zorgt.
• Groot nieuws: op 22 juni 2016 heeft de Raad van State geconcludeerd dat nieuwe feiten (nova) in een herhaalde asielaanvraag niet meer noodzakelijk zijn voor het in behandeling nemen van de aanvraag.
• Voor cliënten die leges niet kunnen betalen zou er toch een aanvraag gedaan moeten kunnen worden. Jurisprudentie ook op dit onderwerp in ontwikkeling.
• 50% van de cliënten in een terugkeerprocedure gaan ook daadwerkelijk terug. Dit mag geen vicieuze cirkel worden: als terugkeer niet lukt, niet opnieuw BBB. In plaats hiervan andere (juridische) mogelijkheden bekijken, o.a. met hulp van NGOs.
• Activering is erg belangrijk om te kunnen nadenken over de toekomst, ongeacht of dit gaat om terugkeer of verblijf in Nederland. Naast toekomstoriëntatie kunnen opleidingsmogelijkheden bijdragen aan het zelfvertrouwen en de keuzemogelijkheden.
• Beslismoratorium is zeer onwenselijk en vangt mensen in een uitzichtloze situatie. Er moet gekeken worden naar het individu en waarom hij/zij hier is.
• In september is het wetsvoorstel staatloosheid gepubliceerd voor consulatie. Iemand kan dan erkend worden als staatloos bij de civiele rechter. Tot op heden zou dit echter niet resulteren in legaal verblijf. Er kan gereageerd worden op het voorstel via https://www.internetconsultatie.nl/staatloosheid.

Werkgroep 3: Activering en dagbesteding (voorzitter: Rian Ederveen, Landelijke  Ongedocumenteerden Steunpunt i.s.m. Annette Kouwenhoven, Wereldhuis)

Het lange wachten op een verblijfsvergunning, laissez-passer of afwikkeling van een procedure leidt vaak tot apathie en uitzichtloosheid. Dragen ‘activerende’ activiteiten en dagbesteding bij aan het bereiken van een duurzame oplossing? Welke projecten zijn hierin succesvol? En waar liggen de grenzen van wet rondom (vrijwilligers)werk voor ongedocumenteerden?

Belangrijkste bevindingen:

Jongeren zonder verblijfsvergunning van boven de 18 mogen geen opleiding volgen tenzij ze in toelatingsprocedure zitten. Leerplicht vervalt dan en zonder BSN nummer kan niet ingeschreven worden voor vervolgopleiding. Ook andere praktische obstakels: wie betaalt lesgeld, is stage toegestaan, etc.

• Kortere cursussen zijn erg belangrijk want veel vluchtelingen kunnen zich vaak niet 4 jaar lang vastleggen i.v.m. onzekerheden en zorgen in dagelijks leven.
• Het is mogelijk om scholen te motiveren om vluchtelingen toe te laten, ondanks illegaliteit, zoals bijvoorbeeld gebeurt aan het ROC in Driebergen-Zeist of bij de VU in Amsterdam. Foundation University is een intensieve zaterdagopleiding speciaal voor mensen zonder verblijfsvergunning.
• Ook ongedocumenteerden hebben wettelijk recht op het behalen van een kwalificatie (op MBO niveau) die toegang biedt tot arbeidsmarkt. Fischer advocaten procedeert momenteel namens cliënten die de toegang tot het MBO werd ontzegd vanwege de verblijfsstatus.
• Handig om te weten: staatsexamen mag je altijd afleggen, ook zonder verblijfsvergunning

Officieel mag niet gewerkt worden. Wettelijk gezien is alles in opdrachtrelatie werk. In NL wordt de werkgever beboet, maar werknemer kan ook problemen ondervinden. Veel organisaties die zich voor ongedocumenteerden inzetten willen toch ruimte voor werk creëren i.v.m. belang voor persoonlijke ontwikkeling en werk aan de toekomst.

• Veelgehoorde vraag: wat is precies ‘werk’? Bijvoorbeeld: hoe zit het als je ZZPer bent? Wanneer is er verplichting tot belasting? Vraag uit groep aan LOS: document toesturen over wat wel en niet mag qua werk.
• Vindingrijk omgaan met werk: verkoop zelfgemaakte spullen, via bijvoorbeeld Marktplaats; organiseren van feesten (ervaring in Nijmegen); het aanbieden van kunst of verkoop van straatkrant (recht op vrije meningsuiting).
• Framing is belangrijk: ‘burenhulp’ of dagbesteding als medische noodzaak hebben meer draagvlak dan formeel werk voor ongedocumenteerden.
• Activering is anders dan werk: dit is empowerment en zorgt er voor dat mensen bezig zijn, zingeving hebben en skills ontwikkelen. Dit lukt goed in het Project Activering Ongedocumenteerden van het ASKV. Kans op het genereren van inkomsten, maar vaardigheden zijn nuttig zowel bij verblijf als terugkeer.
• Izzy Bangura vertelt over peer-to-peer support, empowerment en zelforganisatie: in Wereldhuis doen mensen van alles, schoonmaken, koken, in de tuin werken, (kunst)schilderen. Het houdt mensen van de straat en geeft mensen waardigheid, iets te doen – essentieel in kader van menselijke waardigheid.
• De BBB is een praktische locatie voor veel cursussen; kan niet als mensen er overdag uit moeten en daarnaast is cursusruimte nodig. En hoe kunnen BBBs meer ruimte geven voor eigen verantwoordelijkheid en zelforganisatie vanuit de bewoners?
• Burgerlijke ongehoorzaamheid helpt bij het verkennen van de grenzen van de wet. Net als in het verleden bestond voor stagelopers, zou er een potje moeten bestaan om boetes te vergoeden zodat organisaties zich vrijer voelen om initiatief te nemen.
• Actie voor een wetswijzigingen die meer (vrijwilligers)werk toestaat is essentieel, zodat mensen ook buiten de schaduw een betekenisvolle bijdrage aan de samenleving kunnen leveren. Zie ook de campagne Iedereen aan de Slag.

Werkgroep 4: Bestuurlijke bevoegdheid en financiering (voorzitter: Marieke van
Doorninck, voorzitter bestuur ASKV)

Uitgeprocedeerden: wat mag het kosten? Hoe financieren gemeentes hun programma’s voor ongedocumenteerden? Wat is hierin de rol van het rijk, en wat zou deze moeten zijn? Wat zijn de grenzen van gemeentelijke autonomie in dit dossier en hoe kan worden voorkomen dat alle betrokken partijen de ander verantwoordelijk houden?

Belangrijkste bevindingen:

Komst van een bestuursakkoord tussen rijk en gemeentes is – tenminste deze kabinetsperiode – uiterst onzeker. Besprekingen zijn wel gaande maar lijken te zijn gestrand. Gemeentes worden nu dagelijks geconfronteerd met gebreken in het rijksbeleid. De straat is nu het sluitstuk omdat het terugkeerbeleid in de praktijk niet sluitend is. Gemeentes voeren echter ieder eigen beleid, waardoor het moeilijker is om eisen te formuleren.

Wat zijn de minimale verwachtingen van gemeentes als een bestuursakkoord in de toekomst toch wordt gevormd?

• De menselijke waardigheid moet als uitgangspunt worden genomen. Waardigheid kan niet alleen gekoppeld worden aan perspectief, maar moet voor iedereen gelden.
• Goed beleid is een mix tussen centraal en decentraal. Gemeentes kunnen veel zaken efficiënter organiseren dan het rijk. Autonomie in praktische invulling en voldoende financiering van belang.
• Garantie van ‘humanitaire ondergrens’: volledige uniformiteit tussen gemeentes is onnodig/onwenselijk, maar dezelfde waarborgen van basisrechten is in het belang van individuen en bevordert solidariteit tussen gemeentes.
• Solidariteit tussen centrumgemeentes, met als absolute afspraak dat er altijd basale opvang geboden wordt. Mocht een gemeente vol zitten, dan het principe van solidariteit toepassen en zal een andere gemeente opstaan. Harmonisatie van criteria is hierin noodzakelijk.
• Afspraken tussen centrumgemeenten maken voor eventuele warme overdracht, maar niet volgens het idee van regiobinding. Regiobinding is binnen de ‘reguliere’ maatschappelijk opvang afgeschaft; waarom dan wel voor ongedocumenteerden?
• Staken van de opvang als iemand 18 jaar is geworden mag niet gebeuren. Het is principieel onjuist als iemand bij het bereiken van zijn achttiende levensjaar op straat wordt gezet. Er moet langere begeleiding plaatsvinden, bijvoorbeeld tot 21e levensjaar. Jongeren beschermen tegen criminele circuit, uitbuiting of drugsverslaving.

Werkgroep 5: Opvang en organisatie

Verschillende Nederlandse bed-bad-brood locaties verschillen enorm in grootte, budget en organisatie. Bied je BBB en 24-uursopvang gescheiden aan? Is bewaking noodzakelijk? Gaat opvang om het bieden van een ‘humanitaire ondergrens’ of is het noodzakelijk om de impasse te doorbreken?

Belangrijkste bevindingen:

• Om duurzame oplossingen te bereiken is een holistische aanpak van huisvesting én begeleiding onontbeerlijk. 24-uursopvang waarbij overdag ruimte is voor begeleiding is wenselijk. Dit hoeft niet vrijblijvend te zijn; duidelijk trajectplan is van grote meerwaarde.
• Amsterdam is één van de weinige steden waar de bewoners van de BBB overdag nog echt de straat op moeten. Woonbegeleiders in Amsterdam ervaren het als een gemiste kans dat ze zo weinig tijd en mogelijkheden hebben om zich actief op begeleiding te richten.
• Veel frustratie – en daarom de noodzaak voor beveiliging – komt voort het gebrek aan dagopvang. In een 24-uurs setting wordt dit voorkomen en is beveiliging minder noodzakelijk. Het is mogelijk om m.b.v. een beheerder en door de regie en verantwoordelijkheid meer bij de bewoners zelf te leggen een BBB zonder beveiliging te laten functioneren.
• BBBs in verschillende gemeenten stellen in toenemende mate regiobinding als vereiste voor opvang. Doordat voorwaarden voor toegang per gemeente verschillen zijn er mensen die tussen wal en schip vallen. Er is tussen gemeenten te weinig contact.
• Daarnaast zijn er gemeenten die een limiet stellen aan het maximaal aantal opvangplekken. In sommige steden (bijv. Groningen) is het recht op basale opvang wel het uitgangspunt, desnoods in een hotel. ‘Humanitaire ondergrens’ kan niet in capaciteit gelimiteerd zijn.
• In Eindhoven wordt opvang georganiseerd door met behulp van leefgeld opvang in het eigen netwerk te stimuleren. Dit is houdt zelfredzaamheid in stand en zou nog meer benut moeten worden.
• In Rotterdam bleek dat het bestaan van een opvangvoorziening ertoe leidde dat mensen door hun eigen netwerk naar de BBB werden gestuurd: verstrekken van leefgeld kan dit voorkomen omdat het ongedocumenteerden in staat stelt een bijdrage te leveren aan huishouden.
• Wanneer huisvesting binnen het eigen netwerk wordt gestimuleerd moet ander gemeentelijk beleid hierop zijn afgestemd (bijv. legale medebewoner niet korten op huursubsidie of uitkering).
• ‘Gelaagde aanpak’ met verschillende vormen van opvang en begeleiding stelt gemeentes in staat te differentiëren o.b.v. de problematiek (bijv. psychiatrisch, verslaving, wel/geen perspectief, etc.). Dit leidt tot maximale resultaten.
• Deze aanpak is tevens wenselijk vanwege de problemen die ontstaan bij schorsingen als gevolg van overtredingen of ongepast gedrag. Nu ontstaat in veel steden de situatie waarin de meest (psychisch) zieke en de meest onhandelbare cliënten op straat eindigen, en daar een gevaar voor zichzelf of de openbare orde vormen. Juist voor hen is passende opvang nodig. In sommige steden blijft daklozenopvang toegankelijk na een overtreding in de BBB en wordt begeleiding juist geïntensiveerd om herhaling te voorkomen.

Slotwoord
Dit symposium toont eens te meer de grote meerwaarde van kennisdeling aan – niet om tot één uniforme benadering te komen, maar om alle partijen op de hoogte te stellen van verschillende visies op de opvang en begeleiding van ongedocumenteerden. Zo vormt iedere stad uit deze mogelijkheden  een eigen, passend beleid. Het ASKV en de Protestantse Diaconie zijn bijzonder gelukkig met de betrokkenheid en hoge opkomst van professionals uit allerlei werkvelden (gemeentes, rijksdiensten, hulpverleners, advocaten, etc.). We hopen van harte dat dit symposium een startsein zal zijn voor  verdere samenwerking.